公共交通是城市重要的基础设施，也是城市经济和社会发展的命脉。随着我市经济和城市建设的不断推进，居住人口的迅速增加，市民对公交出行的需求和公交服务质量的要求，也不断扩大。尤其是在城市道路日趋拥堵、供需矛盾日益显现的今天，如何理清公共交通发展的脉络、解决其中存在的问题,已成为城市建设和发展中，不可淡化的一笔。
2005年，国务院办公厅发布了《关于优先发展城市公共交通的意见》，从完善基础设施，优化运营结构、加大扶持力度等方面，对优先发展城市公交提出了新的要求。我市经过这几年努力，公交营运管理方面有很大改善，但较国家的要求和先进城市发展水平还有一定差距，需要进一步加快优先发展的速度和力度。
近期，针对我市公交发展状况、存在的问题以及如何推进公交优先发展等方面，我们进行了深入的调查研究，通过走访公交企业和具体线路，在街头站台与市民面对面的沟通，组织公交企业、驾驶员座谈，邀请有关公共交通、法律方面专家进行咨询论证等方式，并分析借鉴北京、上海、重庆、武汉等先进城市的成功经验，对我市如何优先发展城市公交、解决目前存在的问题，推动公共交通可持续发展，提出几点建议。
一、我市公共交通发展的现状
目前，我市公交线路总长度达到2853.9公里，线网密度1.72公里/平方公里，日客量为285万人次，车辆平均行驶速度15.5公里/小时。我市公交企业包括国有公交企业和民营公交企业共41家，其中，国有公交企业有市汽车总公司和电车总公司，民营公交企业有39家。
我市共有公交编码线路138条，营运车辆4587台，其中，国有公交企业有线路64条，车辆2041台，民营企业线路74条，车辆2546台，占总数的55%以上。
我市已经在哈尔滨火车站、哈尔滨火车东站、平房火车站、友谊宫（通江街轮渡码头）、友谊路（防洪纪念塔轮渡码头）、道外港务局（货运码头）附近建设了公交枢纽，形成不同出行方式的有效衔接；目前，飞机场现仍缺少公交线路，无法将航空客运和公交客运衔接起来。
我市现有公交车辆停车库房5.4万平方米，公交停车场50处，这与国家的要求还有一定的差距，近一半的公交车辆只能露天停放，由于堵塞消防通道，存在着严重的防火隐患和安全隐患。调度室、办公室和终点停车场也十分紧张，并且大多为租用，很多车队无厕所，公交职工休息难、吃饭难、上厕所难的矛盾十分突出。
为提高我市公交科技管理水平，从2005年开始，市政府投资780万，建设公交行业调度指挥中心，目前，已完成一期工程建设，并投入使用。公交管理部门采取社会融资，在80条公交线路2715台公交车辆上安装了车载GPS系统，实现了自动报站、监控、调度指挥的功能。
目前，我市已经在公交车上推进清洁能源使用，从2002年开始，公交企业自筹资金开始对公交车辆进行液化石油气（LPG）的改造，已有81条线路，2491台车辆使用LPG燃料。大冬会期间，市政府提供贴息贷款5000万，为国有公交企业更新190台压缩天然气（CNG）车辆。
二、我市公共交通发展过程中存在的问题
（一）公交优先发展在贯彻和执行过程中存在的问题。公交优先的战略自05年正式提出至今，已经近四年的时间，虽然在一些工作报告和研讨会上，进行了阐述和推广，但一些具体的制度仍处于酝酿阶段，在具体实施上公交优先的地位也没有凸现出来，对公交优先的理解，还存在着一些偏差，主要表现在：
一是相关的配套政策、措施制定和落实不到位。近几年，在这方面国家出台了多项有力的推进政策和实施方案，按照国家要求，很多省市也相继出台了政策和文件来落实这项战略，而相比之下，我市这方面发展有些滞后，发展公交优先需要的制度和配套设施还未能及时、系统的推出，已经出台的政策和文件也未得到有效的落实。
二是在推进公交优先的过程中，各项内容畸轻畸重，发展不均衡。公交优先主要包括财政优先、土地利用优先，优先使用道路，科技优先四个内容，而在实际操作中，往往大力倡导财税政策、财政补贴等方面的扶持，而对于公共交通设施用地、路权分配和科技应用等方面建设，常常被忽视，尤其在用地、规划和建设上，常常让位于其他基础设施，在路权分配上，也没有充分享受应有的优先政策，还未能实现公交运输的及时、便民和快捷，在管理上，各部门还未形成有效的合力。
（二）公交市场准入和退出方面存在的问题。公交市场的准入和退出机制应当包括三个方面，即公交企业、公交车辆和驾驶员的准入和退出。目前为止，在公交行业上，我市还未能完全建立起科学、系统的准入和退出机制，使我市公交客运的准入门槛较低，退出不及时，具体体现在以下几个方面：一是单一采取行政许可和经营权有偿出让的方式让经营者进入公交市场，但在此过程中却忽视服务质量、市场需求量等，使一些服务差、素质低的企业混入，甚至有些是临时拼凑、结伙组合挤进来的，这些企业间经常出现脱线、甩客抢客、欺行霸市等恶性竞争，增大了社会的不稳定性，也给行业管理带来了一定的难度。二是，我市部分公交车辆还存在超期服役、破损严重、设施设备老化等情况，甚至一些车辆在购置的时候就不符合国家和行业要求、环境保护标准，给市民生活和出行带来不便，也影响了城市形象。三是，公交驾驶员主要是由国有公交企业职工、社会无业闲散人员、下岗工人等组成，人员结构比较复杂，这个行业流动性非常大，约有30%左右的司机是流动的，哪个线路挣钱多就挤到哪个线路上，这样就存在的服务差、素质不高，出了问题找不到责任司机等情况。
（三）在营运管理过程中存在的问题。一是营运行为需要规范，在调研过程中，市民反映最强烈的就是一些公交车争路抢行、越线串线、超时等客、间隔长的现象；还有的车辆车况差，安全防护方面存在隐患，尤其是缺少对老年人、儿童等弱势群体的保护设施。二是车容车貌需要规范，公交车是城市流动的名片，而我们在街上经常能看到一些车辆门窗坏损、外观破旧、脱色严重、形象不整，还有的车体上设置广告不够规范，经常出现××肛肠医院、××男科妇科医院、××烧伤整形医院等内容、图片不雅的广告，影响了城市的形象。三是，服务质量还有差距，一些企业缺乏社会责任感，片面追求经济利益，对车辆和人员管理松弛，缺少有效的服务意识和服务技能培训，使一些司机在营运过程中还存在野蛮营运、态度粗暴的现象。
（四）行车安全问题。行车安全关系到百姓的生命和财产安全，是社会广泛关注的大事，尤其在成都公交车爆炸事件发生后，公交车的安全问题便成为人们关注的焦点。我市在公交车辆行车安全方面存在以下问题：一是车速快，抢时间，任意变道，不遵守交通规则。很多公交企业将驾驶员的工资和乘车人数、运行公里数挂钩，一些驾驶员为了多赚钱，经常加足马力争取多跑几圈，甚至互相追赶，争抢客源，将交通规则抛在一边，这样极易出现交通事故，轻则将乘客晃道，重则酿成交通事故，如今年6月11日，一辆53路公交车在香坊区公滨路附近，先后与一辆出租车、松花江微型面包车相撞，造成3人死亡，3人重伤；2月27日，在南岗区西大直街上，两辆同方向行驶的公交车相撞，造成20余名乘客受伤。二是老年人乘车安全问题。目前，社会上老龄化趋势越来越明显，乘坐公交车的老人也逐年增多，这样老年人乘车安全，就成为各方面关注的问题，在乘坐公交车时，经常遇到这样的情况，一些老年人颤巍巍的挪上挪下，车速稍有变化，就容易被晃倒；一些司机见到老年人追赶车辆，加足油门迅速开走，拒绝老年人乘车，这是由于，很多公交企业把老年人乘车的风险转嫁给驾驶员，一旦出现事故，全部由驾驶员承担，而驾驶员本身工资不高，承担责任的能力有限，出现事故时，往往因不能承担高额的费用而弃车逃走，不仅给受伤老年人带来身体上、经济上的损害，也产生了严重的社会问题。三是公交车着火事件频发，给社会带来极大的安全隐患。目前，我市约有清洁双燃料公交车2500多台，由于其使用天然气作为燃料，一些不当的操作行为，容易使天然气外泄，只要轻微的火花就容易引燃泄漏的液化气，引发火灾事故。如去年9月22日，一辆刚加完燃气的208路公交车在道外区东直路上爆燃，公交车烧成空壳，司机中度烧伤；今年5月3日，一辆行驶中的203路公交车突然起火，大火迅速蔓延将整个车体烧毁1辆。
（五）公交场站设施建设和管理方面存在的问题。一是在规划和建设方面，一些场站设施的规划建设滞后，缺少有效的保障措施，在实际建设中，经常迟于主体工程和其他配套设施的建设，有的甚至出现被停建、缓建、放弃建设的情形，难以做到设计、施工、验收和交付使用的“四同步”。如我市香坊区的中北春城，在规划设计之初，已将公交站台的建设纳入其中，然而在建设的过程中，却没有了踪影，致使很多居民入住以后，需要步行30多分钟才能到最近的站点乘车，给居民的生活带来不便。二是，我市的停车场建设历史欠账严重。按照建设部颁布的行业标准，我市应有停车库房32.6万平方米，现只有5.4万平方米，公交线路两端终点站应有停车场190处，现只有50处，由于停车库短缺，库外停放公交车达2350台，占公交总数的一半以上，在马路边、居民小区停放，不仅影响车辆技术状况和使用寿命，也极易引发安全事故，如去年11月21日，208车队发生火灾，烧损9辆大客车和货车，幸而没有人员伤亡。三是站牌设置良莠不齐、不够规范，我市的站牌设置一部分通过市场化运作，交由有资质的广告公司设置，主要包括长廊式站牌和三角式站牌，大多集中在市区的主要街路，其他的站牌设置的五花八门，没有统一的标准，一些还维持以前的“苍蝇拍”形状（在一个铁杆上安放不同线路的牌子），由于年久失修和管护不到位，很多破损严重，线路等信息模糊不清，给市民出行带来不便。
（六）公共交通科技含量相对较低，先进设施设备还未全面推开。具体表现在：一是2005年底，我市陆续开始推行公交IC卡制度，大多数公交车上已经安装了IC卡设施，交通管理部门也为市民办理了IC乘车卡，但据统计，我市未实行无人售票IC卡技术的车辆仍占30%，市民乘坐这些车辆时仍需付费。二是我市还未能广泛使用GPS调度系统，GP调度系统是目前提倡的智能化定位设施，在车辆调度、流量调控和安全监控等方面有着非常突出的作用，很多先进城市已经在公交车上安装使用，并且反映良好。三是清洁能源车辆推广还刚刚起步，并且发展较缓慢，还有近20%的公交车辆未能达到节能环保要求，出现“吐黑烟”的情况。
三、我市公交行业产生上述问题的原因分析
（一）公共交通市场主体结构不合理。公共交通是社会公益性事业，以社会服务和方便公众出行为目的，这种公益性更多是由国有公交企业来实现，这不是说不允许民营公交企业存在，而是在拥有线路、车辆以及从业人员上，国有公交企业应当占据主导地位，民营公交企业只是适当的补充。然而近10年来，我市民营公交企业越来越多，其拥有线路和车辆比例，分别占总数的52%、55%，占据半壁江上以上，公交市场结构出现严重不合理现象，民营企业太多，给公交优先发展带来一定困难，如：一是民营公交企业把追求经济效益放在首位，疏于考虑社会效益，经常出现车辆更新保养不及时、安全性能降低、上线车辆不足等问题，并且民营企业间恶性竞争、无序竞争严重，影响了公交市场的稳定；二是一些民营公交企业仅拥有1、2条公交线路，企业规模小、固定资产和流动资金少，管理跟不上，很难达到优质服务、规范管理的要求；三是民营公交企业把驾驶员工资与运营次数挂钩，驾驶员基于经济利益，经常争道抢行、越线串线、超速行驶，使客运服务质量下降，安全事故频发；四是受民营公交企业性质决定，政府不便对其直接投入和补贴。因此，在制定公交发展战略时，应当把重心放在扶持国有公交企业上，通过增加投入、政策优惠，使其不断作大作强，发挥公交市场的主力军作用；对于现有依法取得经营权的民营公交企业，应当通过整合，政府赎买等方式逐步合并、减少，与其“适当补充”的地位相适应。
（二）政府投入不足，有关优惠的政策、措施支持不够。公共交通的公益性决定公交车营运不能以赚取利益为目的，甚至经常出现亏损，这样，企业就没有多余资金投入到更新车辆、强化培训、优质服务上，并且我市公交票价多年没调整，而油价、气价一路在涨，现有的财政补贴明显不足，使我市公交发展缓慢，公交车车况差、设施设备陈旧，民众出行难问题非常突出。因此就需要政府加大投入，在弥补企业亏损的基础上，推动公交行业加快发展，具体包括以下几个方面：一是，在油价、气价日益上涨的今天，公交运营依然维持低票价和优惠票价，应当加大对油价、气价和票价进行补贴的力度；二是对于70岁以上老年人乘车免费的优惠政策，还只局限于国有公交线路，乘坐民营线路车辆时，仍需要半价付费，这实质上侵害了老年人的乘车优惠权利，应当合理进行补贴，维护老年人合法权益；三是，对企业更新车辆、延长服务时间、提高服务质量、增加科技投入、加强节能环保等方面措施进行合理补贴，为公交优先发展提供保障。另外，公交行业应当享有的其他优惠政策比如优先通行、公交专用道、公交优先信号等还没有落实，也影响了公交行业的发展。
（三）现有法规依据不完善，相应的配套政策、文件不健全。2004年，我市制定出台了《哈尔滨市城市客运交通管理条例》（以下简称《条例》），对于规范我市公交营运行为，推动公交市场健康发展起到了积极作用。但经过几年的实践，我市公交客运方面出现了许多新情况、新问题，《条例》已不能适应这方面管理的需要，如：《条例》中缺少建立起科学、系统的准入和退出机制的内容，使公交客运准入门槛较低，退出不及时；二是缺少对一些营运行为、服务质量的规范，如，越线串线、超时等客甚至野蛮营运的现象；三是缺少对公交车安全管理的内容，我市一些公交车安全隐患严重，安全事故、火灾等事件频频发生，给市民生命和财产安全带来隐患。这些问题不仅影响我市客运市场健康发展，也极易引发社会矛盾，影响社会和谐稳定，因此，需要通过修改完善《条例》来加强我市公交客运管理，引导公交客运行业健康发展。另外，其他的制度、机制还需要通过制定政策、文件固定下来，如，经营权出让、转让程序、站台站牌设置要求、清洁能源车辆使用要求、安全管理规程、投诉和考核机制等。
四、对我市公共交通管理和推行公交优先发展几点建议
（一）加快公交优先战略的实施，制定相应的政策和文件，通过部门联动、上下推进。公交优先战略是缓解城市交通拥堵、提高交通资源利用和改善城市交通环境的重要途径，所以在落实这一战略的时候应当注意这几点：一是制定完善的公交优先法规政策体系，通过地方性法规的规定来明确公交优先战略的地位，适时的制定和出台相关的政策、文件，将各种制度固定并规范起来。目前，我市已经计划制定《哈尔滨市公共汽车电车轮渡船客运管理条例》，并考虑将公交优先的内容写进地方性法规，对于其他配套的政策和措施，可以以规章和规范性文件的形式进行规范。二是促进公交优先的各项内容协调发展，相互照应。具体包括：在用地和规划建设方面，保证公交场站设施用地不被挪用、占用，科学规划、合理建设，符合国家、行业规定的标准，充分考虑到安全、便民的因素；财政扶持上，在地方权限内，给予必要的财政投入和补贴，确保公交线路经营权出让金充分用在公交事业的发展和基础设施建设上，积极倡导社会力量参与公交场站设施的建设；在路权上给予公交车适当的倾斜，合理规划和设置公交专用车道和港湾式停靠站，实施公交优先通行等措施。三是明确部门职责，加强部门联动。公交优先战略是一个涉及到规划建设、城市管理、公共安全、环境保护等多个行业的系统工程，他的落实不能只依靠某一个部门、行业的努力，需要多个部门、行业间的相互支持和配合，做到具体问题要分工明确，基本问题要形成合力。（二）建立科学、合理的准入和退出机制。在市场准入方面，应当设置合理的准入条件，一是设置经营企业的准入条件，主要应当包括：具有符合营运要求的场站设施和客运服务、安全等方面管理制度，具有相应购车资金或者符合要求的车辆、船只，具有相应的管理机构、管理人员和驾驶员等；二是在驾驶员的准入条件上，要充分考虑到其基本素质、身体是否健康、有无重大安全事故等，并进行安全驾驶，服务质量等方面的培训和考核，取得《驾驶员服务证》等条件；三是在公交车辆的准入上，应当符合国家、地方和行业技术标准，车体完好无破损，设有安全和救生设备等。在严格市场准入同时，还应当完善相应的退出机制，主要包括：一是应当打破经营权终身体制，在何种情况下，可以收回经营权，如：擅自转让经营权，经营资质发生变化达不到规定条件，擅自停业、歇业或者终止营运等情况；二是有关部门应当对《驾驶员服务证》进行审验，发现不合格的及时清出客运市场；三是坚决杜绝档次低、质量差、污染严重的车辆从事营运活动，车辆不符合规定或者达到报废年限的，应当及时淘汰或者更换。另外，还根据需要建立对经营企业和驾驶员的考核制度，并将考核机制与市场退出机制结合起来，作为经营权收回和赋予驾驶员从业资格的依据，防止出现“只进不出”的情况，形成优胜劣汰的良好机制。
（三）加强营运管理，规范营运行为。第一，应当完善运营管理方面的制度建设。通过完善立法、强化制度、明确标准对经营企业和驾驶员的营运行为进行规范，对于经营企业脱线、串线、擅自更改站点时间；驾驶员疲劳驾驶、抢客甩客、野蛮拉运；以及乘客携带危险品乘车、破坏公交设施设备等行为进行严格的规范，情节轻微的应当进行批评教育，情节严重的应当承担一定的法律责任。第二，加强执法力度，对违法行为及时予以纠正。各有关部门应当依法履行监督管理责任，对公交营运秩序，车辆、船只管理，场站设施管理等情况的监督检查，加强巡查、抽查，及时制止和查处扰乱公共交通秩序的行为。第三，对公交服务质量、运营情况实行考核制度。考核要做到科学、合理、公正、公平，把经营行为、诚实信用、安全生产、服务质量等纳入考核中。
（四）加强公交车营运安全管理。一是落实安全营运责任，经营企业应当定期对从业人员进行安全教育培训，按照规定进行安全检查，发现问题及时整改，对于有安全隐患的车辆，不得投入营运；安全员和驾驶员应当在每日出车前、运行中和收车后对车辆进行安全检查，做好安全检查记录，发现问题及时报告，发生安全事故时，应当及时采取救援措施。二是研究解决老年人乘车保险问题，目前，老年人乘车安全问题引起了社会上广泛的关注，如何保障老年人乘车安全一直以来也是公交行业亟待解决的问题，这主要就包括如何规范营运行为、文明行车的问题，和如果发生事故如何保障老年人权益的问题，关于规范营运行为我们前文已经说过，不再重复。对于发生事故如何实施保障的问题，建议为老年人办理乘坐公交车的意外伤害保险，由于我市的保险行业还没有这个险种，应当由有关部门和保险公司进行沟通，开辟这项保险业务，费用可由经营企业和老年人分摊。目前，无锡、沈阳、乌鲁木齐等城市已经实施了这项政策，并取得了不错的效果。三是，加强对双燃料车辆的管理，经营企业购置清洁能源车辆或者对现有车辆进行清洁能源更新改造的，应当到市交通行政管理部门备案，并建立安全管理制度和操作规程，配备相应的检测仪器和安全、技术、检修人员；需要进行技术改造及维修、检测的，应当委托具有资质的企业实施。并且有关管理部门应当组织清洁能源车辆驾驶员、安全技术人员进行操作和安全知识培训。
（五）加快场站设施建设，规范场站管理行为。第一，科学制定站场建设规划，充分体现以人为本的理念，满足人民群众出行的要求，公交场站设施的规划，要与城市道路同步规划、同步建设、同步使用。第二，建设大型公共场所、公共设施或者居住区,应当规划配套建设公共汽车、电车客运交通设施；建设城市道路，应当合理规划公共汽车、电车停车场站，调度室等服务设施用地；具备条件的，应当规划设置城市公共汽车、电车专用道和港湾式站台；公共汽车、电车枢纽站建设应当具备清洗、维护、安全检查、加油加气和社会服务等功能，有条件的应当设置室内候车场所。第三，在场站设施的管理上，明确管护责任，落实清扫保洁义务，坚持谁设置，谁管理的原则，实施市场化运作的，由设置单位进行管护，其他由市公共交通管理机构统一设置并进行管护，发现损坏及时进行修复。
（六）提高客运科技服务水平。加强公交的科技建设，加大资金投入，开展科技创新，推动公交行业科技进步。一是推动智能公交系统建设，利用先进的电子、信息技术，改造我市传统的公交系统，大力推广应用公交IC卡设施、GPS系统建设，加强对运营车辆的指挥调度，逐步建设标准统一、功能完善、安全可靠的智能公交信息系统，进一步提高运营效率和服务水平，实现公交资源的优化配置。二是倡导对公交车辆进行清洁能源购置、更新和技术改造，从加强公共服务、安全教育和环境保护等方面给予支持和帮助。
